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La responsabilité environnementale et le principe pollueur-payeur

Pour l’application de la loi n° 2008-757 du 1er août 2008 concernant la responsabilité environnementale, un décret n° 2009-468 du 23 avril 2009 est venu préciser le contenu de ce nouveau régime de responsabilité environnementale.
C’est une nouvelle étape dans l’application du principe pollueur-payeur avec une définition de la gravité du dommage et des activités génératrices de dommages, une action en responsabilité plus large et des sanctions plus sévères. Ce texte peut concerner les collectivités au titre de leurs activités (les déchets par exemple) mais aussi en tant que structure intervenant dans la réparation des dommages d’autrui.
Cette fiche expose les grands principes de la loi et les clarifications contenues dans le décret.

Après avoir été mise en demeure, la France a adopté la loi n° 2008-757 du 1er août 2008 (JO n° 179, 2 août 2008, p. 12361) portant transposition de la directive du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale (PE et cons. UE, dir. n° 2004/35/CE, JOUE L. 143, 30 avril 2004, p. 56).
Si plusieurs décrets d’application ont déjà été adoptés, il manquait le décret essentiel définissant les contours du nouveau régime de responsabilité environnementale instauré.
C’est chose faite avec le décret du n° 2009-468 du 23 avril 2009 (JORF du 26 avril 2009, p. 7182) qui, même s’il clarifie certains points par des définitions plus précises notamment, soulève une fois de plus de nouvelles difficultés de mise en œuvre de la lutte contre les pollutions.
 
Voir aussi notre page Diagnostic pollution
 
LA LOI DE 2008 ET LE PRINCIPE POLLUEUR-PAYEUR
La loi n° 2008-757 du 1er août 2008 publiée au JO du 2 août 2009 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d’adaptation du droit communautaire a été codifiée aux articles L. 160-1 et suivants du Code de l’environnement.
Transposition quasi fidèle de la directive du 21 avril 2004, la loi réussit toutefois à préserver les dispositions nationales plus contraignantes, notamment celles relatives au principe pollueur-payeur qui figurent dans la charte de l’environnement, en déterminant les contours de son contenu.
Après l’adoption du décret n° 2008-1152 du 7 novembre 2008 portant sur la qualité de l’air ou encore les décrets sur l’entretien des chaudières, un des principaux volets de la réglementation est intervenu avec le décret n° 2009- 468 du 23 avril 2009 relatif à la prévention et à la réparation de certains dommages causés à l’environnement.
Si le texte porte, comme d’autres avant lui, sur la réparation des dommages écologiques, l’innovation tient en ce qu’il prend en considération ce dommage indépendamment de toute atteinte à des biens ou des personnes.

LES GRANDS PRINCIPES DE LA LOI

Il convient en premier lieu de relever que la loi permet la transposition en droit interne de plusieurs directives communautaires relatives à la responsabilité environnementale. Que ce soit la directive n° 2002/3/CE du 12 février 2002 relative à l’ozone dans l’air ambiant (JOCE L. 67 du 9 mars 2002), celle n° 2004/107/CE du 15 décembre 2004 concernant l’arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures aromatiques polycycliques dans l’air ambiant (JOUE L. 23 du 26 janvier 2005) ou encore la directive 2005/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 (JO L. 255 du 30 septembre 2005), relative à la pollution causée par les navires. Ce dernier texte permet de sanctionner davantage, notamment pénalement, les déversements de substances nocives effectués dans les eaux communautaires, quels que soient le type de navire et le pavillon. Les sanctions s’étendront à l’ensemble de la chaîne des transports et concerneront également les fautes résultant d’une « négligence grave ».
La loi du 1er août 2008 a pris effet pour les dommages causés à compter du 30 avril 2007, sans rétroactivité possible, mais avec un délai de prescription de trente ans.
 
Un nouveau régime spécial de responsabilité environnementale
La loi vise à prévenir et réparer, en application du principe pollueur-payeur, les dommages graves causés à l’environnement par un site industriel, ou une activité professionnelle.
Le texte est innovant en ce qu’il établit un régime spécial de responsabilité environnementale, qui ne se substitue pas mais se juxtapose, aux régimes de responsabilité existants (article L. 164-1 du Code de l’environnement), selon une double approche : la prévention mais aussi la réparation des dommages, à un coût raisonnable pour la société.
Ces derniers sont classés en trois catégories : les dommages liés à l’eau, aux sols, aux espèces et habitats protégés, ainsi limitativement prévus et réparés par les articles L. 162-1 et suivants du Code de l’environnement.
Le préjudice écologique est désormais reconnu : tous les dommages même s’ils ne portent pas atteinte à la santé humaine peuvent être réparés.
La démonstration du préjudice suppose la preuve de détériorations directes ou indirectes mesurables de l’environnement, qui créent un risque d’atteinte grave à la santé humaine. La notion de préjudice écologique est ainsi déconnectée du préjudice économique. Toute détérioration mesurable sur
l’environnement est prise en considération.
 
Une définition plus étendue de la notion de responsable des dommages
En ce qui concerne les responsables du dommage, la loi impose une définition unique et large de l’exploitant, qui s’entend de « toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle effectivement à titre professionnel, une activité lucrative ou non lucrative » (article L. 160-1 du Code de l’environnement).
Deux types d’exploitants sont distingués : ceux dont l’activité est listée dans l’annexe III de la directive et qui présentent un danger pour la santé humaine ou l’environnement, comme les opérations de gestion des déchets ou encore la fabrication de substances dangereuses. Ils devront alors réparer tous dommages causés même s’ils n’ont commis aucune faute au regard de la législation environnementale. Tous les autres exploitants devront également réparer les dommages causés s’ils touchent aux espèces et habitats protégés, et s’ils résultent d’une faute.
Il convient de noter que, malgré ces évolutions, contrairement au souhait des associations de protection de l’environnement, la responsabilité des sociétés mères ou des actionnaires, n’a alors pas été prévue. Les différentes sociétés sociétés qui composent un groupe étant dotées d’une personnalité juridique propre, elles constituent une personne morale juridiquement autonome qui, si elle n’est pas solvable, ne pourra ainsi se voir substituer sa société mère. En outre, contrairement aux lois de transposition espagnole ou allemande par exemple, la constitution de garanties financières par les exploitants n’a pas été non plus envisagée. Toute l’attention est maintenant portée sur l’article 84 de la petite loi « Grenelle 2 » adoptée le 8 octobre 2009 par le Sénat, qui prévoit l’insertion d’un article L. 233-5-1 au Code de commerce, et d’un article L. 512-16 au Code de l’environnement, qui permettront la consignation de sommes et la mise en jeu de la responsabilité de la société mère, en cas de défaillance de sa filiale. Le texte doit encore être soumis à l’Assemblée nationale.
Les causes d’exonération et d’atténuation de responsabilité sont limitées accentuant ainsi la pression sur les pollueurs potentiels. Dans le cadre des amendements intervenus afin de préciser des dispositions de la directive, celui adopté par le Sénat relatif à l’exonération liée au « risque développement» est toutefois à relever. Les exploitants ne seront en effet pas reconnus responsables s’ils démontrent qu’au moment du dommage, ils ne pouvaient pas connaître, aux vues des savoirs scientifiques de l’époque, les risques environnementaux qu’ils généraient par leurs activités de recherche et de développement.
Compte tenu de la complexité de la mise en oeuvre de ce nouveau régime de responsabilité, qui devra s’articuler avec ceux existants, différents décrets sont venus préciser la loi. Le décret n° 2009-468 du 23 avril 2009 relatif à la prévention et à la réparation de certains dommages causés à l’environnement rend ainsi applicables certaines dispositions de la loi.
 
LA PRÉVENTION ET LA RÉPARATION DE CERTAINS DOMMAGES
Le décret n° 2009-468 du 23 avril 2009 (JO du 26 avril 2009) introduit dans le livre 1er de la partie réglementaire du Code de l’environnement, un titre VI relatif à la prévention et à la réparation de certains dommages causés à l’environnement.
Son apport consiste essentiellement en la clarification de différentes notions et en la circonscription du champ d’application de la responsabilité. Il précise ainsi les activitéssusceptibles d’être tenues pour responsables de dommages par l’autorité administrative compétente.
 
La définition de la gravité du dommage et des activités génératrices de dommages
Le texte détermine en premier lieu les conditions d’appréciation d’un dommage et de son existence, à partir des critères énumérés par la directive du 21 avril 2004 précitée :
– la « gravité des risques » s’apprécie au moment de la manifestation du risque ou de la réalisation du dommage « au regard des caractéristiques et des propriétés des sols », mais aussi des contaminants (article R. 161-1 et du Code de l’environnement);
– la « détérioration de l’état de conservation des habitats et des espèces » (article R. 161-3 I et du Code de l’environnement);
– la « gravité des dommages » qui « s’apprécie au moment de la manifestation du risque ou de la réalisation du dommage par rapport à l’état écologique, chimique ou quantitatif ou au potentiel écologique des eaux » (article R. 161-2 et du Code de l’environnement) ou, lorsque les dommages des a, b et c du 3° du I de l’article L. 161-1 ont « des incidences sur la santé humaine » (article R. 161-4 et du Code de l’envi ronnement).
La précision de la gravité du dommage reste toutefois relativement vague rendant ainsi son appréciation délicate et, a fortiori, la mise en oeuvre même du régime.
Le décret définit en revanche plus précisément les cas dans lesquels un dommage ne peut être qualifié de grave (article R. 161-5 du Code de l’environnement) :
– dommages dus à des causes naturelles ;
– variation négative inférieure aux fluctuations naturelles considérées comme normales ;
– disparition du dommage dans un temps limité, sans intervention humaine, rétablissement des habitats et espèces à l’identique ;
– intervention dans le milieu naturel réalisé par l’exploitation, conformément à un document de gestion figurant sur une liste approuvée par arrêté ministériel ou, dans le respect des objectifs de conservation ou de restauration d’un espace protégé ou, dans le cadre d’un mode traditionnel de gestion favorisant la conservation de l’habitat.
Le texte liste en second lieu, les activités soumises au régime de responsabilité, les autorités compétentes, les mesures de prévention ou de réparation des dommages devant être prises par l’exploitant, ainsi que les pouvoirs de police administrative.
Si la loi instaure la mise en oeuvre d’un régime spécial de responsabilité environnementale qui concerne la prévention et la réparation des dommages à l’environnement, à l’exclusion des dommages aux personnes et aux biens, le décret précise quant à lui la liste des activités professionnelles concernées.
Il reprend celles mentionnées dans l’annexe III de la directive 2004/35/CE précitée.
Sont ainsi concernés douze secteurs d’activités (article R. 162-1 et du Code de l’environnement) :
– les installations classées soumises à la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996) ;
– la « gravité des risques » s’apprécie au moment de la manifestation du risque ou de la réalisation du dommage « au regard des caractéristiques et des propriétés des sols », mais aussi des contaminants (article R. 161-1 et du Code de l’environnement);
– la « détérioration de l’état de conservation des habitats et des espèces » (article R. 161-3 I et du Code de l’environnement);
– la « gravité des dommages » qui « s’apprécie au moment de la manifestation du risque ou de la réalisation du dommage par rapport à l’état écologique, chimique ou quantitatif ou au potentiel écologique des eaux » (article R. 161-2 et du Code de l’environnement) ou, lorsque les dommages des a, b et c du 3° du I de l’article L. 161-1 ont « des incidences sur la santé humaine » (article R. 161-4 et du Code de l’environnement).
La précision de la gravité du dommage reste toutefois relativement vague rendant ainsi son appréciation délicate et, a fortiori, la mise en oeuvre même du régime.
Le décret définit en revanche plus précisément les cas dans lesquels un dommage ne peut être qualifié de grave (article R. 161-5 du Code de l’environnement) :
– dommages dus à des causes naturelles ;
– variation négative inférieure aux fluctuations naturelles considérées comme normales ;
– disparition du dommage dans un temps limité, sans intervention humaine, rétablissement des habitats et espèces à l’identique ;
– intervention dans le milieu naturel réalisé par l’exploitation, conformément à un document de gestion figurant sur une liste approuvée par arrêté ministériel ou, dans le respect des objectifs de conservation ou de restauration d’un espace protégé ou, dans le cadre d’un mode traditionnel de gestion
favorisant la conservation de l’habitat.
Le texte liste en second lieu, les activités soumises au régime de responsabilité, les autorités compétentes, les mesures de prévention ou de réparation des dommages devant être prises par l’exploitant, ainsi que les pouvoirs de police administrative.
Si la loi instaure la mise en oeuvre d’un régime spécial de responsabilité environnementale qui concerne la prévention et la réparation des dommages à l’environnement, à l’exclusion des dommages aux personnes et aux biens, le décret précise quant à lui la liste des activités professionnelles concernées.
Il reprend celles mentionnées dans l’annexe III de la directive 2004/35/CE précitée.
Sont ainsi concernés douze secteurs d’activités (article R. 162-1 et du Code de l’environnement) :
– les installations classées soumises à la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996).

L’obligation d’informations
Lorsqu’il y a menace de dommage, l’exploitant doit communiquer un certain nombre d’informations à l’administration, c’est-à-dire le préfet du département dans la plupart des cas, autorité qui instruit le dossier (articles R. 162-2 I à R. 162-5 et R. 162-11, R. 162-15 du Code de l’environnement) :
– en cas de menace de dommage : origine et importance de la menace, identification des dommages prévus, des mesures prises par l’exploitant pour écarter ou limiter la menace, évolution prévisible de celle-ci et mesures qui selon l’exploitant sont inefficaces (article R. 162-6 I du Code de l’environnement) ;
– en cas de dommage : origine et importance de celui-ci, identification des dommages, évolution prévisible du dommage et conséquences sanitaires et environnementales, mesures prises (article R. 162-8 I du Code de l’environnement).

Une action en responsabilité plus ouverte et des sanctions plus sévères
Une mesure importante consiste en l’élargissement du champ des demandeurs d’action en responsabilité environnementale (article R. 162-3 du Code de l’environnement) puisque non seulement les associations de protection de l’environnement (article L. 142-1 du Code de l’environnement) peuvent informer l’autorité compétente d’un « dommage ou (d’)une menace imminente de dommage » mais aussi, « toute personne directement concernée ou risquant de l’être », dès lors qu’elle « dispose d’éléments sérieux ».
Ainsi, en cas d’urgence, et lorsque l’exploitant ne peut être immédiatement identifié, les collectivités territoriales, leurs groupements, les associations de protection de l’environnement, les syndicats professionnels, les fondations, ou les propriétaires de biens affectés par les dommages notamment,
peuvent réaliser eux-mêmes les mesures de réparation prescrites par un arrêté de l’autorité préfectorale. Après instruction du dossier, le préfet peut en effet prescrire des réparations, mais après avoir consulté le comité départemental de l’environnement. Dans ce cas, ces personnes pourront demander le remboursement par l’exploitant responsable des frais engagés pour la mise en oeuvre de la réparation ou de la prévention, sans préjudice de l’indemnisation des autres dommages subis.
De même, si l’exploitant ne met pas en oeuvre les mesures prescrites ou omet d’informer l’administration d’un dommage ou d’une menace, cette dernière peut obliger le contrevenant à consigner entre les mains d’un comptable public une somme permettant de répondre à ces mesures, voire faire faire les travaux à ses frais.
Il est à noter que la réparation du préjudice peut s’opérer par compensation, ce qui permet aux opérateurs de compenser financièrement les dommages causés à l’environnement.
Toutefois, la remise en état, sous le contrôle de l’administration (articles R. 162-11 et suivants du Code de l’environnement), est le mode de réparation privilégié. L’exploitant devra alors informer le préfet de l’exécution des travaux, constatés par un de ses agents (article R. 162-18 du Code de l’environnement).

Le décret détaille enfin les sanctions pénales applicables
Plusieurs infractions pénales sont ainsi envisagées comme, par exemple, le fait de ne pas communiquer au préfet les informations relatives aux mesures de prévention prises en cas de menace imminente de dommages à l’environnement (article R. 163-1 I du Code de l’environnement), aux dommages eux-mêmes lorsque ceux-ci surviennent, et aux mesures de réparation prises le cas échéant, laquelle infraction est punie d’une amende de 1 500 euros (contravention de 5e classe). Les exploitants pourront également être tenus de verser des dommages-intérêts en cas de dommage grave.
Si le texte apparaît comme plutôt directif, il privilégie toutefois tout au long de la procédure le dialogue entre l’exploitant et l’autorité administrative qui prescrit les mesures de prévention ou de réparation, à un coût raisonnable pour la société, notion toutefois on ne peut plus subjective.

Le décret présente cependant certaines lacunes
Ainsi, en l’absence de précisions, de référentiels, l’évaluation du montant des mesures de prévention et de réparation restera à l’appréciation du juge, ce qui donnera certainement lieu à des expertises contradictoires qui alourdiront la procédure.

Marie-Pierre Lavoillotte,
Docteur en droit privé, juriste.

Voir aussi l’article 84 bis du projet de loi ALUR : le principe du tiers payeur. Pour libérer le foncier et ne pas attendre la fin de contentieux longue durée sur l’identification du débiteur de l’obligation de remise en état, il est proposé de permettre un transfert de l’obligation de remise en état elle-même :

« Art. L. 512-21. – I. – Lors de la mise à l’arrêt définitif d’une  installation classée pour la protection de l’environnement ou postérieurement à cette dernière, un tiers intéressé peut demander au représentant de l’État dans le département de se substituer à l’exploitant, avec son accord, pour réaliser les travaux de réhabilitation en fonction de l’usage que ce tiers envisage pour le terrain concerné. »

Voir article complet Pollution des sols Loi Alur

 

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